РЕГИОНАЛИЗАЦИЯ МАКРО И РЕГИОНАЛИЗАЦИЯ МЕЗО: ФАЗЫ РЕГИОНАЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА В ЗАПАДНОЙ ЕВРОПЕ - РЕГИОНЫ И СТРАНЫ В ГЛОБАЛИЗИРУЮЩЕМСЯ МИРОВОМ ХОЗЯЙСТВЕ

И.М. БУСЫГИНА

Три взаимосвязанных процесса являются определяющими для современного мира - глобализация, регионализация и национализм [Kacowicz, 1998]. С точки зрения процессов регионализации Европа представляет собой особое “место”: именно здесь регионализация, впоследствии охватившая другие континенты, начала развиваться после окончания Второй мировой войны, и именно здесь в настоящее время сложилась наиболее плотная институциональная среда, которая является следствием формирования регионов различного генезиса и территориального охвата, находящихся на разных фазах регионального строительства. Границы регионов “секут” друг друга, что ведет к связыванию пространства и формированию многоуровневых структур управления.

В этой статье я не ставлю задачи описать все процессы регионального строительства в Европе. Цель состоит в том, чтобы, базируясь на теории нового регионализма и подходе многоуровневого управления, показать различные фазы “региональности”.

Теоретические предпосылки: новый регионализм и многоуровневое управление. Теория нового регионализма (ТНР) базируется на концепции “региональности”, которая описывает и объясняет процессы регионализации в рамках определенного географического пространства. Исследования в области “нового регионализма” начались с середины 80-х гг. прошлого века и, как показывают Хеттне и Седербаум, были связаны с глубинными структурными трансформациями глобальной системы, включающими: (1) отход от биполярной системы и движение в сторону многополярности; (2) относительное сокращение роли США как гегемона в глобальной политике [Hettne and Soderbaum, 2001]; (3) эрозию вестфальского государства-нации и диффузию власти- последняя в нарастающих масштабах переходит как наверх, к наднациональным и межгосударственным организациям и структурам, так и вниз, к регионам, местным сообществам, институтам гражданского общества [Colomer, 2007]. Именно поэтому в последней четверти ХХ в. резко возрос интерес к деятельности всевозможных межгосударственных и внутригосударственных объединений регионального плана.

ТНР определяет регионализм как программу и стратегию действий, которая может привести к процессу институционального строительства, а регионализация фиксирует этот эмпирический процесс, заостряя внимание на (измеряемом) росте сотрудничества, углублении интеграционных процессов, повышению степени связности и комплементарности пространства. Очевидно, что понятие “регион” будет фундаментальным для ТНР. Так, необходимо выделить регионы, иными словами, формулировать суждения относительно того, в какой степени определенное географическое пространство представляет собой отдельное сообщество.

Основная цель ТНР заключается в описании и объяснении процесса регионализации с точки зрения уровня “региональности” (regionness), то есть процесса, когда территория из пассивного объекта трансформируется в активный субъект, способный артикулировать интересы формирующегося региона. Таким образом, “региональность” подразумевает, что регион может быть таковым в большей или меньшей степени; уровень “региональности” может как нарастать, так и сокращаться. Крайне важной особенностью ТНР является его принципиально не “государство- центричный” характер. ТНР не рассматривает регионы исключительно как группы стран и предполагает, что граница региона может проходить по территории страны, так что одна ее часть будет принадлежать региону, а другая - нет [Hettne and Soderbaum, 2001].

Если “региональность” не абсолютна, а относительна, логично предположить, что в процессе формирования региона можно выделить фазы (или ступени). Хеттне и Седербаум выделяют пять таких фаз:

1. Региональное пространство (Regional space) - здесь исходной предпосылкой ТНР выступает примат географического пространства для формирования региона: функционирующее сообщество по определению не может существовать без территории.

2. Региональный комплекс (Regional complex) - интенсификация социальных контактов и трансакций между ранее изолированными группами способствует появлению “региональности”, хотя и на низком уровне.

3. Региональное общество (Regional society) - именно на этом уровне развивается процесс регионализации: различные негосударственные акторы в рамках данного географического пространства начинают взаимодействие, следуя определенным формальным и неформальным правилам, создавая тем самым более или менее плотную институциональную среду. При этом нарастание взаимодействий идет в различных областях - в экономике, политике, культуре. Речь, таким образом, идет о комплексной регионализации, включающей многие измерения.

4. Региональное сообщество (Regional community) - этот уровень “регио- нальности” описывает процесс, при котором регион прогрессивно становится активным субъектом со своей особенной идентичностью, институциональной средой, легитимностью и способностью к принятию решений.

5. Регион-государство (Region-state) - достижение этого, пятого, уровня “региональности” выглядит маловероятным, однако его не следует считать идентичным процессу (и результату) формирования государства или строительства нации. Теоретически окончательным результатом могло бы стать появление “региона-государства”, по территориальному охвату и культурному разнообразию сравнимому с империей, но никак не с государством- нацией. “Регион-государство” никогда не достигнет (и такая задача даже не ставится) уровня гомогенности и суверенности, сравнимого с государством вестфальского типа [Hettne and Soderbaum, 2001].

ТНР описывает и объясняет процессы, развивающиеся в различных частях света; в данной работе речь идет о пространстве Западной Европы, где регионы с разным уровнем “региональности” не только представлены в великом множестве, но и - что чрезвычайно важно - частично “накладываются” друг на друга и пересекаются. В этой связи объяснения со стороны подхода многоуровнего управления являются важным дополнением к объяснениям и описаниям теории нового регионализма.

Еще в начале 90-х гг. прошлого века Гэри Маркс заметил, что в Европейском Союзе мы наблюдаем “систему постоянных переговоров между правительствами нескольких территориальных уровней” [Marks, 1993]. Через несколько лет подход многоуровневого управления (МУУ) был признан исследователями в качестве многообещающего объяснительного инструмента [Hooghe, Marks, 2001]. Это признание может, по крайней мере, отчасти, объясняться как очевидными ограничениями объяснительной силы нормативных теорий, так и данными эмпирических исследований европейской интеграции, которые показали не сдвиг суверенитета с национального на наднациональный уровень, но наличие сложных политических процессов разделения (dividing and sharing) компетенций между различными уровнями управления. Подход МУУ концентрирует внимание на множественности акторов, включая региональные и национальные власти, Европейскую комиссию и Европарламент, а также на способах их взаимодействия, которые определяются как сети и переговоры [Benz and Zimmer, 2010].

Многоуровневая система управления - это адаптация принятия решений к ситуации наличия территорий, находящихся под множественными юрисдикциями. Вестфальский подход к суверенитету более не в состоянии ни описывать, ни объяснять происходящего в Евросоюзе с его системой разделенных суверенитетов. Европейская полития представляет собой сложную многоуровневую институциональную конфигурацию, которая не описывается нормативными теоретическими моделями, используемыми в международных отношениях и сравнительной политологии [Scharpf, 2001].

В ЕС многоуровневое управление принимает самые различные формы. Один и тот же актор играет различные роли на различных институциональных “площадках” и использует разные стратегии. Эти “площадки” в принципе автономны, однако в действительности они стратегически связаны. Это означает, что ключевые акторы принимают во внимание результаты взаимодействия на всех уровнях, однако придают этим уровням разный “вес” с точки зрения их приоритетности. К примеру, Европейская комиссия - участник, то есть значимый актор почти всех региональных образований в Западной Европе, однако стратегия и тактика ее поведения в разных образованиях может серьезно различаться. То же касается и национальных правительств стран-членов ЕС.

ЕС как макрорегиональная “площадка”. Региональная интеграция представляет собой крайне сложный и многоплановый процесс, так что дать ей консенсусное определение - даже при самом минималистском подходе - не представляется возможным. Более перспективно выделение ее основных отличительных признаков: региональная интеграция включает политический компонент, она имеет добровольный характер и предусматривает элементы наднационального управления [Wivel, 2000, р. 15]. Чарльз Пентланд определял политическую интеграцию как “процесс, при котором группа людей, организованных первоначально в два или более независимых государств-наций, создают политическое целое, которое в определенном смысле может быть описано как сообщество” [Pentland, 1973]. Чрезвычайно важно, что интеграция - результат стратегического выбора, сделанного странами-участницами процесса, и этот выбор рационален. Сказанное не означает, что он императивен или оптимален для государств; государства-участники действуют рационально в том смысле, что они “чувствительны к издержкам” [Waltz, 1986, р. 331]. Таким образом, предполагается, что государства делают выбор в пользу региональной интеграции, поскольку ожидают от этого сокращения издержек и роста выгод [Wivel, 2000, р. 18]. Если использовать фазы “региональности”, предложенные Хеттне и Седербаумом, можно предположить, что Европейский Союз находится в четвертой фазе “регионального сообщества”.

Спецификой Европейского Союза, определяющей его успехи и трудности дальнейшей интеграции, является то, что это недемократический союз демократических государств. Объединяя демократические государства, сам Европейский Союз принципиально не является демократическим образованием. Более того, по мере развития интеграции так называемый демократический дефицит нарастает. Создание и развитие Европейского Союза - это многоступенчатый процесс взаимодействия национальных лидеров демократических государств Европы по поиску взаимоприемлемых компромиссов. Компромисс и поиск компромиссов - как между странами, так и между различными интересами внутри стран - ключевая характеристика европейской интеграции, объясняющая историю ЕС, институты и то, как они работают. Необходимость нахождения и поддержания консенсуса также объясняет ограниченный характер демократического контроля над деятельностью Европейского Союза [Бусыгина, Филиппов, 2009].

Важно подчеркнуть, что лидеры разных стран ЕС или даже лидеры одной и той же страны всегда преследовали разные цели в процессе интеграции. Фактически, за пределами самых общих деклараций, единства целей никогда отмечено не было, поэтому для успеха интеграционного процесса было крайне важно выстроить институциональный механизм, позволяющий находить компромисс и развивать интеграцию, невзирая на противоречия между участниками.

В разные периоды основа компромисса была принципиально разной. Так, изначальным стимулом для интеграции послужила проблема послевоенной Германии. Государства Европы, и прежде всего Франция столкнулись в этот период с дилеммой: как создать условия для скорейшего восстановления Германии, и как при этом не потерять над ней контроль? Возникла необходимость найти новую форму взаимоотношений, которая была бы способна гарантировать, что сильная Германия не станет в очередной раз угрозой для Европы и мира. Непосредственным (техническим) решением этого вопроса стала постановка под общий контроль производства угля и стали, которые в то время были основным стратегическим сырьем. Впоследствии интеграция долгие годы строилась вокруг решения сугубо прагматических экономических задач, таких как стабильность денежной политики, сокращение дефицита бюджетов, снижение раздутых социальных гарантий и расходов. В последние годы в Западной Европе все чаще раздаются призывы развивать интеграцию в Европе как противовес доминированию США на мировой арене.

Основная проблема любой попытки интеграции между суверенными странами заключается в преодолении недоверия сторон. Для этого необходимы надежные и добросовестные гарантии выполнения достигнутых договоренностей. Если договоренности в самом деле выполняются, с течением времени доверие сторон возрастает. Практическая сложность заключается в том, что необходимо одновременно выработать компромисс по созданию сравнительно эффективных форм интеграции и гарантий сохранения контроля каждого государства-участника над деятельностью союза. Другими словами, необходимо создать и поддерживать относительно сильные наднациональные органы, которые тем не менее оставались бы под контролем национальных лидеров.

Основным методом решения этой проблемы для Евросоюза стала попытка опираться на институты выработки компромиссов и поиска консенсуса, ставящие все страны Союза в как можно более равное положение. Конечно, на практике, Германия и Франция традиционно определяли и даже доминировали в процессе интеграции, но и эти страны делали это по большей мере неформально, как правило, формируя коалиции в свою поддержку и соглашаясь на необходимые уступки.

Важно подчеркнуть, что реальные гарантии подконтрольности действий союза и ограниченности его решений только тем, на что согласились лидеры всех государств, создать очень трудно, если вообще возможно. Сами по себе институты поиска консенсуса обычно приводят стороны в тупик: выработать какое-либо решение невозможно. Тем более все труднее обеспечивать такие гарантии по мере углубления и расширения интеграции. Поэтому разумно ожидать, что национальные лидеры не смогут прийти к необходимому компромиссу за пределами узкого круга вопросов. Не случайно на каждом этапе европейской интеграции сторонние наблюдатели оценивали ее дальнейшие перспективы весьма скептически. Тем не менее, интеграция успешно продолжалась. Однако в других регионах похожие попытки интеграции скорее подтверждают прогнозы скептиков, поскольку приводили только к весьма ограниченным достижениям [Бусыгина, Филиппов, 2010].

История европейской интеграции - это история серии соглашений и договоров между национальными элитами. Интеграция строилась шаг за шагом, развиваясь, углубляясь и расширяясь с каждым новым договором. Даже предложенная к обсуждению и ратификации Конституция на самом деле представляла собой Конституционный договор, а не Конституцию в традиционном понимании.

Продвижение в деле формирования общей идентичности связано, прежде всего, с тремя договорами: Маастрихтским, Амстердамским и Лиссабонским. Так, Маастрихтский договор учредил институт гражданства ЕС. Заключенный вслед за Маастрихтским Амстердамский договор (1997 г.) предусматривал ряд дополнительных мер, направленных в первую очередь на демократизацию ЕС. Он установил неоспоримую обязанность всех государств-членов строго соблюдать и охранять фундаментальные права человека, провозгласил превращение ЕС в “пространство свободы, безопасности и справедливости”.

Существенное продвижение в построении общей идентичности произошло после ратификации Лиссабонского договора в 2009 г. В договоре впервые делается ясное заявление относительно ценностей и целей ЕС (ст. 2, 3). “Ценности” ЕС определены как уважение человеческого достоинства, свободы, демократии, равенства, верховенства закона и уважение прав человека, в том числе, права принадлежать к меньшинствам. Все эти ценности действительно разделяются гражданами стран-членов ЕС. Что нового внес договор? Во-первых, это само понятие “ценности” - раньше это называлось “принципы”. Во-вторых, некоторые ценности действительно совсем новые - это человеческое достоинство и равенство. Что же касается целей ЕС, то новыми (или измененными) стали следующие: сохранение мира, его ценностей и благополучия граждан, улучшение качества окружающей среды, уважение культурного и лингвистического разнообразия, обеспечение и поддержание европейского культурного наследия.

Типы мезорегиональных объединений в Западной Европе. Помимо Европейского Союза, на территории Западной Европы существует (и сосуществует) множество мезорегиональных объединений, которые включают как страны-члены Евросоюза, так и страны, в него не входящие. При этом крайне важной чертой регионализации на большом пространстве Западной Европы является то, что границы этих объединений “секут” друг друга, иными словами, одно государство может входить сразу в несколько объединений и мезо-, и макроуровня. Такая организация пространства как раз и описывается с помощью подхода многоуровневого управления. Если в основу типологии объединений положить фазы “региональности” Хеттне и Седербаума (по мере убывания “региональности”), то мы увидим, что на пространствах Западной Европы сосуществуют:

(1) региональные сообщества: “еврозона” и Шенгенское соглашение;

(2) региональные общества: Балтийский регион, Скандинавия;

(3) региональный комплекс: Северное измерение;

(4) региональное пространство: сотрудничество причерноморских государств.

“Еврозона” (или “зона евро”) - это хорошо известный валютный союз 19 стран-членов Евросоюза, которые приняли решение об использовании евро в качестве общей валюты. Еврозона включает Австрию, Бельгию, Кипр, Эстонию, Финляндию, Францию, Германию, Грецию, Ирландию, Италию, Латвию, Литву, Люксембург, Мальту, Нидерланды, Португалию, Словакию, Словению и Испанию. Малые европейские страны - Андорра, Монако, Сан-Марино и Ватикан заключили с ЕС формальные соглашения об использовании евро как официальной валюты (в дополнение к национальной). Косово и Черногория ввели евро в одностороннем порядке и формально не входят в пространство “еврозоны”. Валютная политика “еврозоны” определяется Европейским центральным банком, основная задача которого заключается в контроле уровня инфляции. “Еврозона” - это пример наиболее “продвинутого” интеграционного объединения.

В Шенгенскую зону входит 22 страны - члена Евросоюза, которые отменили паспортный и иной пограничный контроль на своих внутренних границах. Фактически общая визовая политика делает Шенгенскую зону своего рода единым государством в отношении перемещения внутри ее территории. Четыре страны-члена ЕС - Болгария, Хорватия, Кипр и Румыния готовятся к присоединению к Шенгену, и только две других - Великобритания и Ирландия - сделали принципиально иной выбор и сознательно остаются вне Шенгенского соглашения. Исландия, Лихтенштейн, Норвегия и Швейцария, не будучи членами Евросоюза, подписали отдельные соглашения и присоединились к Шенгену. Кроме того, Монако, Сан-Марино и Ватикан по факту также участвуют в соглашении.

И “еврозона”, и зона Шенгена могут быть отнесены к “региональным сообществам” - имея собственные интересы (вовсе не обязательно совпадающие с интересами ЕС в целом), эти регионы стали активными субъектами со своей институциональной средой, легитимностью и способностью к принятию решений. Сказанное, однако, не означает, что оба сообщества уверенно идут по пути дальнейшего усиления “региональности”. Напротив, как показали “кризис “еврозоны” и “кризис беженцев”, европейские “региональные сообщества” - это довольно хрупкие конструкции; общие вызовы, асимметричные по определению, поскольку разные члены сообществ должны нести разную “нагрузку”, ведут к резкому ослаблению солидарности внутри сообществ с попытками вернуться к статус-кво, существовавшему до формирования “региональных сообществ”.

Региональные общества: Регион Балтийского моря, Скандинавия/Северная Европа. В отличие от “региональных сообществ”, становление гораздо менее институционализированного “регионального общества” - Региона Балтийского моря - выглядело практически естественным проектом, который был мотивирован не задачами углубления интеграции, но самой географией. После окончания холодной войны и распада СССР наиболее активными акторами строительства нового региона вокруг Балтики стали Германия и Дания. Интересно, что довольно долго дебатировался вопрос о названии региона. Были представлены различные проекты регионального строительства под названиями Новая Ганза, Mare Balticum (Балтийское море), Евробалтийский регион, Скандо-балтийское пространство, наконец, Регион Балтийского моря (the Baltic Sea Region). Несмотря на различные названия, все эти проекты были центрированы вокруг Балтийского моря как своего рода географической основы. Балтийское море, расположенное в центре региона, стало символом единства и сыграло важную символическую роль в процессе конструирования нового региона.

Первоначально регион существовал скорее как намерение окружающих Балтийское море государств, так что институционализация была крайне важна с точки зрения реального регионального строительства. В 1992 г. по инициативе Германии и Дании был создан Совет государств Балтийского моря, в который вошли 11 стран - Германия, Дания, Исландия, Норвегия, Швеция, Финляндия, Эстония, Латвия, Литва, Россия и Польша. За исключением Норвегии и Исландии, все эти страны расположены вокруг Балтики. Учреждение Совета было своего рода признанием существования региона, а сам Совет стал его символом и мотором развития. Много позже, в 2007 году, Евросоюз принял региональную Стратегию Балтийского региона (Baltic Sea Strategy).

Примечательно, что ни один другой регион Западной Европы не получает столько позитивных оценок, прежде всего со стороны политиков. Балтийский регион часто называют “модельным” регионом Европы, примером для других регионов с точки зрения достижений в региональном сотрудничестве и сплоченности. Более того, регион называют даже “центром роста” Европы будущего. Однако это именно политические оценки; известно, что условия становления и поддержания каждого региона и его “региональности” уникальны, а, значит, уникальны и сами регионы, так что никаких “модельных” регионов в Европе нет, есть лишь полезные практики, которые другие регионы могут взять на вооружение.

Еще одним примером “регионального общества является регион Скандинавии (Северной Европы), в состав которого входят Швеция, Норвегия, Исландия, Дания и Финляндия. Как писал “Экономист”, “северные страны нашли магический способ соединить высокие налоги и щедрую социальную систему с быстрыми темпами экономического роста и низкой безработицей” [TheWorld in 2007]. Скандинавская модель “государства всеобщего благосостояния” (welfare state) основана на исключительном доминировании государства в социальной политике, универсальных правах в области социальной защиты всего населения и всеобщем равенстве. Историческое наследие Скандинавских стран - низкий уровень поляризации общества, то есть относительно невыраженные классовые и гендерные расколы, а также небольшие различия в уровне доходов. Исторически для Скандинавских стран был характерен мирный процесс фундаментальной трансформации общества от сельского полуфеодального к обществу всеобщего благосостояния, а его уникальными чертами были подъем класса независимых крестьян и мирная аграрная революция. Это принципиально отличает данную группу стран от других государств Западной Европы [Alestalo et al., 2009].

Многостороннее региональное сотрудничество Скандинавских стран является старейшим в Европе. Оно имеет глубокие исторические корни, однако его институционализация началась только после Второй мировой войны. Особенностью сотрудничества является его фокус на механизмах координации и консультации при полном сохранении суверенитета государств. Четыре фактора обусловили формирование “регионального общества” на Севере Западной Европы: (1) общие исторические и культурные традиции, а также близкие по происхождению языки (кроме финского) обусловили транснациональные контакты; (2) институты регионального сотрудничества с момента своего появления воспринимались и элитами, и населением как однозначно выгодные; (3) геополитическая близость этой группы стран к крупным европейским центрам силы (прежде всего, Германии) способствовала консолидации северной идентичности и (4) намерению действовать слаженно в европейской и мировой политике [Etzold, 2013].

Региональный комплекс: Северное измерение. Инициатива ЕС “Северное измерение” (СИ) была выдвинута Финляндией в 1997 г. и принята Европейской комиссией в качестве стратегии ЕС в 1999 г. первоначально на период с 2000 по 2003 гг. Важнейшей составной частью “Северного измерения” является развитие трансграничного сотрудничества между сопредельными административными единицами стран-участниц. В соответствии с документами ЕС, оно охватывает территории Финляндии, Швеции, Норвегии, Исландии, стран Балтии и Польши, а также Карелию, Мурманскую, Архангельскую, Ленинградскую, Псковскую, Новгородскую, Вологодскую, Калининградскую области Российской Федерации и Санкт-Петербург. Уникальность программы “Северное измерение” состоит в том, что сотрудничество между странами-участницами осуществляется “горизонтально” и “вертикально” на нескольких уровнях: государственном, региональном, локальном. СИ основано на принципе партнерства по различным направлениям - в области защиты окружающей среды, транспортной и пограничной инфраструктуры, здравоохранения. В ноябре 2009 г. в рамках обновленного “Северного измерения” был образован Институт “Северного измерения” (ИСИ), который представляет собой сетевой университетский проект. Участниками проекта выступают институты и университеты стран-партнеров “Северного измерения”. Целью проекта является продвижение тематики “Северного измерения” в сфере науки, образования и исследований. Критически важно, что СИ строго отделено от проблематики “высокой политики”. Его развитие показывает, что напряжение в области “высокой политики” не обязательно должно резко сократить возможности практического сотрудничества на нижних уровнях. Различные формы межрегионального сотрудничества в рамках “Северного измерения” продвинулись гораздо дальше, чем полагали критики этой инициативы. Несмотря на многочисленные трудности, инициатива не была серьезно затронута ухудшением отношений между Россией и ЕС, и, что наиболее важно, Россия не вышла из инициативы, сохранив свои обязательства.

Как считает ряд исследователей, “Северное измерение” было прежде всего попыткой преодолеть нарастающее размежевание между ЕС и Россией посредством совместного решения практических функциональных проблем, а не еще одним каналом борьбы за “высокую” политику. Безопасность и вопросы политики были либо исключены из повестки дня, или обсуждались в самом ограниченном объеме. Возможно, наиболее удачным было решение не поднимать в рамках СИ вопросов поставок нефти и газа; в Экологическое партнерство в рамках СИ были включены лишь ядерная безопасность и энергосбережение.

С самого начала СИ было ориентировано на партнерский и равноправный подход, было открытым для равноправного участия стран-не членов ЕС [Lannon, Van Elsuwege, 2004]. Для всех участвующих стран вовлеченность в инициативу создает возможность обсуждения интересующих всех проблем на равноправной основе. Так что партнерский и равноправный подход фактически гарантировал, что СИ будет заниматься ограниченным числом вопросов, “приемлемых” для всех участников. С течением времени Финляндия начала прилагать усилия к трансформации образа СИ от внешнеполитического проекта к проекту сотрудничества, который в равной степени принадлежал странам-партнерам и ЕС [Vysotskaya, 2008].

Такого рода инициативы и проекты неслучайно разворачиваются на субнациональном уровне - этого требует, помимо прочего, технология практически ориентированного сотрудничества. Попытки согласовать подобные проекты между национальными правительствами неизбежно влекут за собой огромные “трансакционные” издержки. Межрегиональные контакты, напротив, позволяют сохранить издержки низкими; сотрудничество развивается как “общая практика”, вне “высокого” политического контекста.

Будущее “Северного измерения” могло бы заключаться в поддержании определенной степени автономии от внешней политики ЕС; СИ уже имеет важные инновации и отличия от традиционных инструментов внешней политики, что облегчает достижение автономии. “Северное измерение” - это комбинация партнерского, равноправного и многоуровневого подходов, и такая уникальная комбинация создает “особую форму субсидиарности”, которая заключается в том, что страны-члены ЕС формулируют и реализуют внешнюю политику в сотрудничестве с внешними акторами, способными генерировать необходимую “мощность” для решения отдельных проблем [Filtenborg et al., 2002]. Субсидиарность такого рода позволит ЕС проводить многоуровневую внешнюю политику. В то же время “наиболее заинтересованные” страны-члены (“the member states most concerned”) смогут избежать противоречий “высокой политики”, сосредоточившись на тех областях сотрудничества, где вовлеченность региональных и субрегиональных акторов приведет к созданию добавленной стоимости.

Принцип субсидиарности в применении к СИ принципиально отличается от концепций “Европы разных скоростей” или “Европы региональных блоков”. Возможно, его легче всего объяснить через подход многоуровневого управления, который предполагает, что акторы могут воздействовать на процесс принятия решений в ЕС через разнообразные каналы - от работы с европейскими институтами до непрямого действия через региональные, национальные и субнациональные структуры. Формирующаяся таким образом политика есть “результат накладывающихся друг на друга компетенций, напряженностей и конфликтов в системе многоуровневого управления” [Marks et al., 1996].

С применением субсидиарной логики к СИ можно ожидать, что процесс принятия решений по частным, “локализованным” вопросам будет децентрализованным, т.е. рассредоточенным между различными институциональными уровнями - региональным, национальным, субнациональным. При этом наднациональные институты будут сохранять ответственность за формулирование общей политики в отношении России. Таким образом, разные вопросы будут входить в компетенцию различных игроков в зависимости от степени их важности и наличия общего интереса.

Региональное пространство: сотрудничество причерноморских государств. Понятие “Большое Причерноморье” для обозначения крупного региона, объединяющего страны, потенциально имеющие общие интересы, прежде всего в сфере экономики и безопасности, связанные общностью исторических и культурных традиций, появилось сравнительно недавно [Язькова, 2006, с. 30]. По утверждению А.А. Язьковой, геополитическое положение Причерноморья до сих пор остается неопределенным, что дает возможность рассматривать его как “ничейную полосу”, “пограничье”, регион, которому присуще состояние “имманентной нестабильности”, порождаемой несовпадением интересов и усиливающимся противоборством внешних сил [Язькова, 2006, с. 31].

В 1990 г. тогдашний президент Турции Т. Озал предложил программу взаимодействия и сотрудничества черноморских государств. В это время их насчитывалось всего четыре - СССР, Турция, Румыния и Болгария, а в 1992 г. Договор о Черноморском экономическом сотрудничестве подписали уже 11 стран “Большого Причерноморья” (сегодня их 12). На базе Договора в 1999 г. была создана Организация черноморского экономического сотрудничества (ОЧЭС), объединяющая 12 государств Причерноморья и Южных Балкан. Что же касается Европейского Союза, то он достаточно долго не проявлял интереса к Черноморскому региону. Только в ноябре 1997 г. появился первый документ - “Заявление Еврокомиссии по региональному сотрудничеству в районе Черного моря”. Далее были подписаны двусторонние соглашения о сотрудничестве с рядом причерноморских стран, и эти страны были включены в Европейскую политику соседства (ЕПС). После вступления Румынии и Болгарии в ЕС (2007 г.) интерес Евросоюза к региону существенно повысился, была выдвинута специальная региональная инициатива - “Черноморская синергия”. Она предусматривала развитие регионального сотрудничества в рамках трех партнерств - окружающая среда, транспорт и энергетика.

Казалось бы, предпосылки для сотрудничества вокруг Черного моря объективно существуют, однако факторов, работающих против сотрудничества, оказалось гораздо больше. Так, ранее относительно спокойный и даже периферийный регион Черного моря за истекшие после распада СССР два с половиной десятилетия стал местом многосторонних противоречий и конфликтов. При этом накал и интенсивность конфликтов со временем не только не снижается, но даже растет: речь идет прежде всего о конфликтах России и Украины, а также конфликте между Россией и Турцией. Факторы, определяющие конфликтность в регионе, являются экзогенными (то есть внешними) по отношению к самому региону; речь идет о конфликтах более высокого уровня, которые оказывают негативное и стратегически устойчивое влияние на процесс регионального строительства.

Заключение. В процессе повышения уровня “региональности” территория из пассивного объекта трансформируется в активный субъект, способный артикулировать интересы формирующегося региона. В Европе такие процессы протекают одновременно, охватывая различные территории, что ведет к формированию структур многоуровневого управления. Тем не менее, как показывает европейский опыт, процессы регионального строительства не являются линейными и однонаправленными - от меньшего уровня “региональности” к большему. На разных пространствах Европы их развитие в высшей степени асимметрично. Некоторые регионы уже достигли уровня “региональных сообществ”, для других пределом является уровень “регионального комплекса”, наконец, третьи, в силу факторов, экзогенных по отношению к региону, оказываются “обречены” на существование в виду “регионального пространства”. Такая асимметрия сохранится и в будущем.